电子政务建设需要怎样的“一把手工程”？

     参加了几期“全国政务信息化培训班”感触良多。在西子湖畔、满觉陇中，来自天南海北的代表们针对当前我国政务信息化建设中遇到的问题开怀畅言，各抒己见，提供了很多电子政务第一线的宝贵信息。综合各方意见，最具典型意义的问题包括以下几个：领导重视不够、信息化机构设置不合理、系统平时运行维护缺乏制度保障、信息化资金不能及时到位、缺乏监督与评估、缺乏充足的人员保障等。

　　在讨论中，笔者还发现一个有意思的现象：假如追本溯源，分析上述问题形成原因的话，除了某些客观环境因素，几乎所有矛头都指向第一条——领导重视不够。也就是说，领导因素成了导致其他问题出现的源头。最近几年信息化在各地的发展，也确能证明领导重视和地方信息化发展存在着密切地正相关关系。

　　这种现象就是我们耳熟能详的“一把手工程”。按理说这一现象由来已久，并不新鲜，但参加完这些讨论会，笔者留下的一个深刻感受是：在我国的政务信息化建设中，“一把手”们所发挥的作用正与日俱增，其能量不断膨胀，有时甚至个人之力便能左右整个信息化建设的全局。

　　由此，探讨“一把手”在电子政务建设中的角色定位已成为一个非常重要而紧迫的问题。

　　信息化建设毫无疑问需要“一把手”（这里的“一把手”并不一定是严格意义上的行政首长，而是在本部门内最有权威的领导人）的重视和支持。因为信息化建设是一项耗资、耗物、耗人、耗时的庞大工程，只有“一把手”才有调配这些资源的权力。没有“一把手”的认可，项目可能根本就无法启动。另外，在项目建设过程中，如果能有“一把手”领导的鼎立支持、甚至是亲身垂范的话，遇到的阻力便会大大消减，事半而功倍。这一定律，随着信息化在中国普及得到了一个很本土化的名称——“一把手工程”。

　　“一把手工程”所体现的现象，不仅作用于政务信息化，在企业信息化领域同样如此。但相比企业而言，政府内部等级更加森严，各项制度、规范也更为规范，受到各种条条框框的束缚也更多。再加上是我国实行的是行政领导“首长负责制”，部门“一把手”发挥的作用往往是别人所无可比敌的。因此在我国的信息化建设中，“一把手”发挥的能量和潜力往往起着至关重要的作用，“一把手”们对信息化的态度和做法，直接左右着所辖部门（或地方）信息化发展的全局。

　　·“一把手工程”的四种表现

　　根据近年来我国政务信息化发展的实际情况来看，电子政务建设中的“一把手工程”有以下四种表现：

　　一、强力推动

　　这种类型的领导首先是一个强势领导，也就是说他在本部门内具有很高的威望和资源调配能力，另外很重要的一点是他对信息化很了解，主观上存在推动信息化发展的愿望。一般这类领导所在的部门，信息化发展会很快，如果再加上现实中有需求以及客观条件（指财力、物力）允许这两项条件，那么更是锦上添花。

　　在建设过程中，他们往往亲自披挂上阵，组织考察，制定方案，召集会议，协调部门间利益，确定责任划分。在项目建成以后，带头使用新系统，亲身体会效果，并大力推动应用。在他们的强力领导下，该部门（或地方）的政务信息化水平往往能在短时间内突飞猛进，取得明显效果。

　　但这种模式也蕴藏着很大的风险——“一把手”领导的个人好恶以及知识水平直接影响着政务信息化项目的成效，往往成也“一把手”，败也“一把手”。

　　这种类型也容易造成领导“一头热”的现象，即领导对于推动信息化非常热衷，但下属机构却没有作好充分地准备，在建设进度上无法同步，或在资源整合时没有很好的协调，虽然系统在规定时间内建成，也遗留了很多问题。

　　此外，这种类型的领导如处理不慎，容易演变成“事必躬亲”的极端——重视地过了头，不但重大的决策要由自己决定，连一些本来由下属决定或由规范确定的具体工作也一一亲自过问。既使下属失去了工作积极性，又使自己疲于奔命，累不堪言。

　　二、有限支持

　　这种类型的“一把手”对信息化工作也持明确支持态度，但由于种种原因（如刚刚调任对情况不熟、现有需求不足、财力有限），并没表露出过于主动的姿态，对于信息化采取了一种“有限度支持”的态度。

　　如华中某市本来准备建设一个政务信息化项目，该市主管市长对项目原本也表示支持，但看过财政局在该项目书上的签批意见后，又觉得项目预算太大，决定暂时搁置，待时机成熟再上马。

　　有限支持和强力推动之间是程度上的差别：有限支持型的“一把手”虽然不会身先士卒主动推项目建设，但对来报批的项目只要觉得合适，一般都会大开绿灯。从这一点上来看，这种类型的“一把手工程”较第一种显得更加理性化，它比较谨慎，避免了一些极端现象。但这种类型的缺点是一旦部门之间出现利益纠葛，需要领导出面调停的时候，领导会显得比较弱，致使下属部门之间的“扯皮”现象一直持续下去。

　　三、犹豫观望

　　犹豫不决是指领导在有关信息化建设的问题上逡巡不前，没有明确的态度。

　　造成“犹豫”的原因不完全是“一把手”领导对信息化认识不够所致，宏观体制不顺、客观上需求的不成熟或者开展信息化所需要的各种软硬件条件不具备都是造成这种局面的原因。

　　在我国有些省市，政务信息化建设的整体格局尚未理顺，用句围棋的术语来说，还处在“序盘”阶段。领导机构、人员编制、职能职权等问题尚未解决，个中牵涉的关系太为复杂，即使是“一把手”领导，也不能在一时半会内解决，因此他宁可选择短时间内的观望。另外，在一些财力、物力较为薄弱，信息化需求并不紧迫的地方，也很容易出现“一把手”的犹豫观望局面。

　　这种状态下，信息化往往多集中于下级单位的自行建设，由于缺乏整体上的统一规划，显得比较凌乱，重复建设、资源浪费现象相对严重。

　　四、消极应对

　　和“事必躬亲”相对应，这是“一把手工程”的另一个极端。这种状态下的“一把手”领导对信息化漠不关心，基本不予考虑，导致信息化发展发展很慢，最多也只有下属部门在小范围内开展的一些简单应用。

　　出现这种情况，一方面是领导自身的原因，另一方面，也和实践中没有出现相关需求、实施信息化的基础条件尚不具备有关。还有一种原因是，当地经济发展水平较低，领导最关心的还是在一些更加紧迫的问题上，还没有把信息化列入议事日程。“仓廪实而知礼仪”的道理在信息化建设上同样起效，我们很难想象一个温饱问题尚未解决的国家级贫困县会一年投入几百万资金建设门户网站。

　　·被动出现的“一把手工程”

　　“一把手工程”是一个具有“主动”性的词汇，它强调了在信息化建设中，领导的重视和支持是一项必不可少的条件，旨在提醒各位“一把手”领导应该来主动负起责任，引导、推动信息化建设。但是，目前我国的“一把手工程”却明显带有被动色彩，往往是为了弥补制度的缺失。我们以两个例子来说明：

　　例子1：利益争端

　　A市准备上马一个全市范围内的电子政务系统平台，市领导经研究，决定由甲部门牵头建设。然而，同级的乙部门认为自己对该项目应该具有领导权，虽然在与甲部门的争夺中失利，但对此却一直“耿耿于怀”。因此在建设过程中，乙部门对需要自己参加的工作故意拖拉，导致工程全局受到影响，进展缓慢。

　　另外，在该项目实施过程中，需调用丙部门的某些数据，而丙部门认为这些数据是其“核心”数据，每年靠这些信息能给自己带来不少效益，因此不愿意共享。在甲部门的反复要求下，也仅拿出部分可有可无的其他信息应付。

　　在这个例子中，甲部门和乙、丙两个部门之间都产生了利益上的冲突。由于甲、乙、丙三个部门是同级单位，因此甲部门明知对方不配合却没有任何制裁措施，导致项目建设搁浅。要想取得突破，只得请上级领导出面协调。

　　例子2：责任不明

　　B市的政府网站经过半年的艰苦努力，终于以全新的面貌正式推出。清新的页面、友好的操作，给人耳目一新的感觉，访问量迅速攀升。然而，很快，内容缺乏更新的问题却日渐暴露出来。由于我国目前在政府网站信息公开方面对内容没有专门的规定，除了涉密信息明确不能公开以外，其余哪些信息可以公开，哪些不能公开，完全取决于各级政府自身。

　　负责网站维护的信息中心在这个问题上犯了难。有些领导讲话稿、本市的突发性事件、新闻事件……到底能不能在网上公布？为了避免万一出了问题承担责任，信息中心不厌其烦地向主管领导请示。

　　从上述两个例子中，“一把手”领导的参与完全是消极被动的结果，是出现了“利益争端”、“责任不明”等问题后的“救火”行为。如果有相应的规章制度，那么，这些“一把手工程”完全可以避免。

　　我们可以从下列两张图中更直观地看到这种由制度缺失所引发的“一把手工程”：问题的出现，原本应该由规章制度来处理，但不幸的是这些制度尚未健全，其背后的原因是部门之间的利益争端，以及责任划分问题，于是乎，只能由“一把手”领导来决断，用“人治”代替了“法治”。

　　·坚持“一把手工程”的三条原则

　　“领导”因素在我国政务信息化建设中的影响力正变得越来越大。如何摆正“一把手”的位置，正确看待“一把手工程”的作用，将对我国今后的电子政务产生巨大影响。

　　笔者认为，需要坚持以下三条原则：

　　第一，坚持从实际应用出发，不能由“一把手”的个人好恶代替现实的客观需求。

　　本文将“一把手工程”分为四种类型：强力推动、有限支持、犹豫观望、消极应对。这样的划分，很大程度上并不由领导主观意向所致，而是由地区经济发展水平、信息化基础条件、实际业务需求量等客观实际使然。

　　四种类型本身并没有好坏之分，作为信息化建设的“一把手”，一方面固然要努力提高自身素质，加强对信息化的认识水平，但具体选择哪一种类型要依据客观条件而定。并不鼓励所有的领导都对信息化采取“强力推动”的态度，如果客观条件不具备，采用这种做法无疑是“突击冒进”。同样，如果客观需求已经出现，但还“消极应对”，踌躇观望，那无疑会错失发展良机。

　　总之，“一把手工程”必须是尊重实际，一切要从实际需求处发，不能因领导的“喜爱”，让信息化项目不顾实际盲目上马，也不能领导的“淡漠”成为电子政务停滞不前的理由。

　　第二，“一把手工程”并不意味着“领导决定一切”。

　　温家宝总理在今年两会的政府工作报告中，强调政府要厉行行政体制改革。要从一些“不该管”、“管不了”、“管不好”的事务中抽身出来，把这些事务交由社会去解决。同样，“一把手工程”也不应该是“领导决定一切”，领导们应该把重点放在系统的顶层设计阶段，以及职能所限，只能由“一把手”才能定夺的工作上，具体如理顺机制、组建强有力的信息化领导机关、建立健全有关保障制度、积极开展各项监督评测等。

　　第三，“一把手”的空缺，当由制度来弥补。

　　政务信息化需要领导的重视和支持，但是，这种重视应该是一种全局性、提纲契领般的重视。除此以外的“空缺”，当由制度来弥补。特别是上文中所分析的，很多“一把手工程”之所以存在，本身就是因为制度缺失造成的。

　　电子政务的建设，从根本上需要制度的保障，制度缺失下用“一把手决策”来代替的做法，只能应一时之急，不能适应系统长远运行的需要。而且信息系统长期性同领导任期短暂性之间本来就是一对矛盾。从长远来看，保障信息化项目的平稳、高效运行，只有靠科学的制度和规范的管理。